摘  要

　　事前绩效评估是全面实施预算绩效管理的重要内容，在零基预算、财政科学管理中发挥重要作用。本文立足于事前绩效评估面临的新形势、新要求，从打破基数依赖、促进科学决策、优化资源配置、夯实管理基础等方面进一步深化对事前绩效评估的认识；系统总结了重庆市财政局近年来在事前绩效评估方面的实践探索，并结合具体案例展开分析；最后，结合实践工作中存在的问题和挑战，从实质性嵌入预算项目决策、加强分类评估、形成评估合力、强化信息化支撑等方面提出下一步工作思考。

关键词

　　事前绩效评估  预算绩效管理  零基预算  财政科学管理

　　事前绩效评估是全面实施预算绩效管理的重要内容，党中央一直以来高度重视、多次强调。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求“建立绩效评估机制”。2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》强调，加强财政政策评估评价，增强政策可行性和财政可持续性。2024年党的二十届三中全会要求，加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》明确，加强新出台重大政策、项目事前绩效评估，将评估结果作为预算申报和安排的重要依据。重庆市财政局认真学习领会有关要求，积极推进事前绩效评估工作，提升财政资源配置效率和资金使用效益。

　　一、不断深化对事前绩效评估的认识

　　事前绩效评估，是将绩效理念和要求实质性嵌入项目决策的一项机制性安排，强调在政策研究和项目申报阶段，运用科学合理的评估方法和客观公正的评估机制，对政策和项目的立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等进行论证。

　　与其他管理方式比较，事前绩效评估有着自身的特点。与绩效评价相比，绩效评估在事前开展而非事后检验，更加重视分析和研究，其结果关系项目能否立项；与预算评审相比，虽然都是在前端开展，但事前绩效评估更加注重解决“该不该支持”的问题，预算评审更加注重“该支持多少”的问题；与投资项目的可行性研究相比，两者较为相似，但绩效评估范围更广，可应用于包含固定资产投资在内的各类预算项目。当前，财政部门正在大力推动零基预算改革，开展财政科学管理试点，事前绩效评估在其中大有可为。

　　（一）打破基数依赖

　　事前绩效评估将预算分配的起点从历史基数转向实际需求。在这一机制下，各部门不能简单以往年有这笔支出为依据来申报预算，而是需要详细论证项目的立项依据，测算预期投入和效益，清晰地回答为什么安排这笔钱、预期达成什么效益，既体现了零基预算“从零开始编制预算”的要求，也为调整长期存在但已过时低效的支出创造条件。

　　（二）促进科学决策

　　事前绩效评估为预算项目决策提供了一套方法和框架，强调对项目的全面分析和各类信息的综合运用，减少简单化决策或者仅凭经验决策。同时，事前绩效评估可以帮助财政部门前移风险防控关口，在决策环节用较小的成本将不具备实施条件、超出财政承受能力的项目予以否决，避免项目启动后造成更大的损失浪费。

　　（三）优化资源配置

　　事前绩效评估客观上要求对同类项目建立统一的评估标尺，这有助于识别出部门内部及跨部门的交叉重复、碎片化项目，推动同类资金整合，更好集中财力办大事。通过同类项目的跨部门比较，可进行财政资金竞争性分配，实现“多中选好、好中选优”，对成熟度高、效益明显的项目优先支持，对必要性不足、方案不成熟、项目编制不合理的项目予以否决。

　　（四）夯实管理基础

　　事前绩效评估所形成的各类成果，能够体现项目的决策逻辑，为后续的绩效管理以及人大、审计等各类监督提供依据。同时，多年积累的评估数据，也可为建立分行业、分领域支出标准提供参考。此外，事前绩效评估还为日常管理工作中取得的各项成果提供了一个有效应用于决策的场景，有助于形成管理闭环，促进项目迭代更新。

　　二、事前绩效评估的重庆实践

　　近年来，重庆市财政局坚持新增重大项目“无评估、不立项”，积极建立健全“部门自评估+财政再评估”机制，将通过评估作为纳入预算安排的前置要求，从最初的定规矩、建框架，到之后的扩范围、抓重点，再到现在的抓深化、提质效，事前绩效评估工作逐步走深走实。

　　（一）健全制度体系

　　2019年重庆市财政局出台《重庆市市级政策和项目预算绩效管理办法（试行）》，对开展政策和项目绩效评估作出专章规定，明确了评估的责任主体、范围、内容、方式、程序等。在此基础上，每年印发通知，对绩效评估进行具体部署，推动工作更加适应新的形势与要求。

　　（二）完善评估内容

　　2020年印发《项目绩效评估共性问题》，以问题形式细化评估具体内容，提高评估工作的规范性和针对性。此后进一步将立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性五个方面的评估重点细化为23个具体问题，并赋予相应的分值。如立项必要性中，将是否具有迫切现实需求、与主管部门职能等密切相关、属于公共财政支持范围等作为评估内容。此外，结合房屋维修、设备物资采购、补助补贴等项目类别，分别明确评估应关注的重点。

　　（三）开展部门自评估

　　落实部门主体责任，要求市级部门和单位对新增金额500万元以上的预算项目开展自评估，实现重大新增项目部门自评估全覆盖，每年约涉及项目700个、金额700亿元。优化自评估形式，采用“评估表+评估报告”的方式，并要求评估结果作为项目入库资料同步上传至预算管理一体化系统。各部门积极落实，如市商务委通过党组专题评审会，由党组成员任评委，围绕重点项目及其核心指标开展“解剖麻雀”式深度自评估，将科学决策落到实处。财政部门对拟入库项目的评估情况加强审核把关，将自评估得分超过70分作为项目入库储备的“门槛”条件。评估结果作为预算安排的重要依据，对不属于财政事权或本级财政事权、财政当期不可承受、自评估结论存在弄虚作假的予以“一票否决”。此外统筹运用其他成果，对于已获发展改革、大数据等部门批复的政府投资项目和数字化项目，允许以立项、可研等文件替代评估报告，避免重复评估。

　　（四）开展财政再评估

　　突出再评估重点，在部门自评估的基础上，聚焦中央决策部署、市委市政府重点工作任务和社会关注度高的事项，市级层面选取城市生活污水处理、大数据应用发展、托育机构运行补助等新增重大政策、重点项目开展财政再评估。丰富再评估主体，由市人大和市政协相关专委会、市发展改革委、绩效管理专家等组成评估小组，并引入第三方机构。完善评估方法，注重成本效益分析，深入开展现场勘察、问卷调查，综合运用比较法、公众评判法等，确保评估结果客观准确。同步开展政策取向一致性评估，确保政策制定、预算指向和资金安排协调统一。加强成果应用，评估结论细化为“予以支持”“部分支持”“不予支持”三类，作为后续预算安排的重要参考，对不属于财政事权、目标设定不合理、成本与效益不匹配等事项不予入库或退回调整。

　　（五）推动区县同步开展

　　在市级事前绩效评估常态化的同时，各区县也结合自身实际，积极开展绩效评估工作。原渝北区财政局探索“评估+评审”融合机制，在评估交巡警支队技术用房项目时，前移关口至规划设计环节，既论证项目必要性和可行性，又论证投入经济性，边评边改，从源头审减资金超35%。开州区财政局开展全区新校建设绩效再评估，通过查阅资料、现场调研、召开座谈会等方式，采取成本效益分析、对比审核、公众评判等评估方法，发现存在学位利用率低、设施设备闲置等问题，推动暂缓停建5所校园。

　　三、事前绩效评估典型案例分析

　　财政再评估是事前绩效评估的重要组成部分，也是财政部门深度参与预算项目立项的重要抓手。重庆市财政局持续加大力度，全市五年累计财政再评估重大项目近500个，取消或调整项目约40%。工作过程中，市级与区县形成了一些典型案例和经验做法。

　　（一）市级某历史展馆迁建项目：注重现场踏勘

　　由于原有场地另有用途、现有的临时办公地点接近到期等原因，市级某历史展馆需进行搬迁。该历史展馆提出以某大厦为迁建目标物业，整体租赁地上12层办公区域及地下2层停车库，租赁建筑面积1.5万平方米。3年资金预算1.2亿元，其中，一次性装修费用0.7亿元，租赁及运维等持续性费用0.5亿元。评估对该历史展馆临时办公点、拟迁建建筑等进行了现场踏勘，并对200名市民、游客进行了问卷调查。评估发现，目标物业由于楼层过高、周边人车密集等原因，不适宜作为对外开放场馆；目标物业价值受市场影响大，场地持续租用存在较大风险；项目实施方案不完整，缺乏展陈方式、技术应用、运营管理、宣传推介等核心内容；部分预算测算标准较高。基于上述原因，评估对该项目不予通过，建议另外选择更加适合的场所，并进一步优化项目方案和预算。

　　（二）长寿区有机肥推广使用政策：强化定量测算

　　为促进有机肥推广，解决畜禽粪污治理难题，长寿区出台政策，对有机肥销售给予200元/吨补贴。但随着市场环境演变，部分企业产品已外销且盈利能力显著增强，原定基于弥补企业成本亏损的补贴机制已不适应市场现状，存在财政资金异化为企业超额利润的风险。长寿区财政局对该政策开展财政再评估，从政策设立必要性、政策目标合理性、投入经济性、政策可行性、政策效益性五个方面入手，具体包括16个二级指标。评估以企业生产运营成本、销售价格、年销售量等数据为基础，细化各项成本，剖析企业毛利与净利，通过历史数据、市场调研等横向、纵向的比较方式，明确企业平均成本及盈亏线，测定补贴标准，提出“逐年退坡、平滑过渡”的政策完善意见。补贴标准分步退坡，用2年时间从200元/吨调减至100元/吨，推动财政支持方式从“直接输血”转向“引导激活”。同步进行政策调整，促成区政府出台《长寿区有机肥推广使用办法》。此外，对评估发现的10个问题，落实整改措施10条，明确公共服务标准15条，推动调整政策1项，进一步完善管理措施6项。

　　（三）九龙坡区乡村振兴项目：关注历史表现

　　九龙坡区财政局自2021年起连续5年，每年向主管部门安排乡村振兴预算资金0.6亿元，共计3亿元，主管部门再分配到各涉农镇街。政策到期后，主管部门拟延续此前的“区级为主+发动社会投资”筹集方式，再次申报2026年资金需求0.6亿元。九龙坡区财政局以部门事前绩效评估报告为基础，结合前期项目检查、财政日常监管、第三方中介机构绩效评价结果及部分项目财政结决算审核情况，通过现场检查、资料审核、问题比对和论证分析等方式开展评估。评估发现，该项目资金分配显失公平，各镇、村的项目资金占比严重不平衡；部分项目立项论证流于形式，工程内容变更较多且增加费用；部分项目投入产出失衡，累计亏损金额较大；部分项目建设程序违规、进展缓慢、档案管理混乱；镇级自筹及社会资本的投入真实性及资金到位率有待进一步核实。对此，评估建议系统性整改优化，由主管部门牵头重新修订《项目资金管理办法》，优化立项与资金分配机制，对全区乡村振兴项目开展入库评审，按经审议的实际项目金额进行安排。同时，强化预算与成本管控，规范项目实施全流程；主管部门按比例开展项目抽查，建立问题整改闭环台账；建立长效运营机制，签订管护责任书，明确项目管护主体与责任。

　　四、深入开展事前绩效评估的思考

　　当前，事前绩效评估仍面临着不少问题和挑战，如：评估自身的成本效益，预算项目数量多、类型多、涉及主体多，如都按统一的标准评估，或者标准过于细致，对一些简单项目而言就增加了不必要的工作量；或者标准过于宽松，对一些重点项目的评估流于形式。又如评估的时间安排，目前评估工作通常与年度预算编制同步开展，但这一期间各项工作较重，各方的关注重点在预算额度上。在这段时间集中开展评估，时间较为紧张，也容易受其他因素影响，不利于评估作用的发挥，需要建立相应的工作机制，把评估工作做在日常。再如评估质量，事前绩效评估对参与者在专业知识、财政管理等方面有较高的要求，参与者的构成和能力水平直接影响评估质量。此外，评估结果直接影响预算安排，如果质量不高、不能令人信服，将对评估的公信力产生负面影响。为进一步做好事前绩效评估工作，可考虑从以下几个方面着力。

　　（一）推动绩效评估实质性嵌入预算项目决策

　　将开展事前绩效评估纳入预算管理改革的重要制度文件，提高评估的权威性与约束力。将绩效评估结果作为纳入预算项目库的前置条件，对未完成评估或未通过评估的项目，系统自动锁定，无法进入后续预算编制环节，刚性嵌入预算管理流程。持续开放预算项目库，鼓励引导部门提前谋划，在非预算编制期间申报项目并开展评估论证，对部门日常提交的评估结果及时进行审核反馈。加大审核力度，对评估与实际情况差异大、流于形式的，在预算安排、综合评价等方面采取一定的约束措施，倒逼提高评估质量。

　　（二）加强分类评估

　　分类选取评估方式，结合项目的复杂程度，对支出较为单一、有相应标准的一般性项目，采用简易评估的方式；对灵活度较高、资金规模较大的重点项目，采用深度评估的方式。分类明确评估重点，对不同类型的预算项目，差异化设立关注重点和评估指标，提高针对性和有效性。如对补助类项目，重点关注受益对象合理性、补助标准的测算依据、是否存在重复补贴；对设备购置类项目，重点关注购置的必要性、价格的公允性；对工程建设类项目，重点关注项目的实际需求、全生命周期的投入产出等。

　　（三）形成评估合力

　　发挥主管部门第一责任人作用，推动做实项目储备，常态化开展绩效评估，以高质量评估促成出台高质量政策、推出高质量项目。发挥财政部门统筹把关作用，健全相关制度规范、操作指南，加大对重大项目、跨部门项目的再评估力度，将评估结果作为预算安排的硬约束，对评估发现的问题同步推动整改。发挥第三方机构独立评估作用和专家专业智库作用，督促指导第三方机构做好数据收集、成本测算、效益分析等工作，丰富专家库的专业构成，针对项目的专业特点提出专业性意见。发挥外部监督约束作用，邀请人大、审计等参与事前绩效评估，将事前绩效评估纳入相关监督范围。

　　（四）强化信息化支撑

　　将事前绩效评估纳入预算管理一体化系统闭环运行，明确各环节的责任主体、办理时限等，提高评估效率。加强跨部门、跨层级数据的信息共享，为评估提供横向、纵向的数据支撑。运用人工智能工具，解析项目申报资料，生成评估要点提示。将支出标准、成本测算模型等嵌入系统，对偏离较大的项目，系统自动提示。形成评估知识库，自动归档评估报告、专家意见、成本数据、项目日常管理情况等，后续类似项目申报时，自动推送历史参考案例。