政府采购招标中虚假材料辨析与认定
重庆市财政局
【基本案情】
2022年8月，某市某行政机关采用公开招标方式采购森林草原防火装备物资。该项目《招标文件》中关于“投标人资格要求”规定，该项目为适宜面向中小企业采购项目，供应商所投产品制造商若为非中小企业的，投标文件中需提供承诺函，承诺将不少于合同总额的30%分包给一家或者多家中小企业制造商（其中预留给小微企业制造商的比例不低于60%）。该项目于2022年12月发布中标（成交）结果公告，中标供应商为B公司。参与该项目投标的供应商C公司于中标结果公告后，向财政部门（以下简称A局）提出投诉，称中标供应商B公司在其投标文件中提供的《中小企业声明函》存在弄虚作假，其声明的“便携式风力灭火机”的制造商D公司属于小型企业，但实际上D公司应当属于中型企业。
A局受理投诉后，立即启动调查。经查阅该项目资料，发现B公司提交的《中小企业声明函》明确记载：“便携式风力灭火机属于工业行业，制造商为D公司，从业人员137人，营业收入为1993.75万元，资产总额为1373.57万元，属于小型企业。”为查明事实，A局向D公司注册地工业和信息化局（以下简称S局）发出协助调查函，要求协助认定D公司的企业类型。S局回函称，经该局指导D公司使用“工信部中小企业规模类型自测小程序”开展自测，测试结果为中型企业，并随附了D公司从业人员、营业收入等数据，D公司实际从业人员311人，营业收入2891万元。随后，A局对B公司工作人员进行调查询问，该工作人员称，B公司提交的《中小企业声明函》中，关于D公司从业人员、营业收入等数据，系B公司工作人员自行估算，并非D公司提供。
A局认为B公司在政府采购过程中提交的《中小企业声明函》所声明的内容与实际情况不符，且B公司因此在评审过程中获得加分，涉嫌“提供虚假材料谋取中标”，遂向B公司发出《行政处罚事项告知书》，告知其存在的违法事实、证据和依据，拟对其进行的行政处罚，告知其享有的陈述、申辩、申请听证的权利。B公司在法定期限内向A局提出了听证申请。听证过程中，B公司辩称，D公司系E集团的子公司，B公司工作人员查询得知，E集团属于小型企业，故想当然认为D公司也是小型企业，其《中小企业声明函》中关于D公司从业人员、营业收入等数据系B公司自行估算。A局最终认定B公司在《中小企业声明函》中关于D公司的申明为虚假陈述，责令采购人废标。同时，鉴于B公司的行为违反了《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款的规定，对B公司作出罚款、列入不良行为记录名单、在两年内禁止参加政府采购活动的处罚。
【焦点问题】
一是关于政府采购活动中对“中小企业”认定的问题。《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第十六条规定：“政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定，由货物制造商或者工程、服务供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责。”本案中，A局向D公司注册地人民政府中小企业主管部门S局发出协助调查函，由S局对其进行认定，符合财库〔2020〕46号的规定。D公司实际从业人员311人，营业收入2891万元，按照《中小企业划型标准规定》的标准，应当认定为中型企业。
二是关于声明内容与实际情况不符的材料是否为“虚假材料”的问题。《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；……”《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第二十条第一款规定：“供应商按照本办法规定提供声明函内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交，依照《中华人民共和国政府采购法》等国家有关规定追究相应责任”。本案中，B公司提交的《中小企业声明函》中，关于D公司从业人员、营业收入等内容，与实际情况不符，客观上属于《政府采购促进中小企业发展管理办法》关于“提供声明函内容不实”的情形，而造成相关数据不实的原因在于，该数据系B公司主观上估算得出，而非D公司提供，B公司应当清楚该数据与实际情况不符，具有主观故意，故该情形应当被认定为“提供虚假材料谋取中标、成交”。
【案例评析】
实践中，为贯彻落实政府采购促进中小企业发展政策，大量适宜面向中小企业的政府采购项目会设置支持、照顾中小企业参与投标的条款。在政府采购中，中小企业参加政府采购活动，以出具《中小企业声明函》的方式证明中小企业性质，无需提供其他的中小企业身份证明文件。该规定一方面简化了中小企业参与政府采购的流程，为中小企业“减负”，另一方面对供应商的诚信、规范水平提出了更高要求。财政部门在落实政府采购监督职责时，应关注以下几个方面：
一是主动关注《中小企业声明函》的真实性。针对《中小企业声明函》存在争议的政府采购项目，例如其他供应商投诉举报，不应要求举报人全部举证责任，应当依法主动作为，依职权要求采购人、采购代理机构及相关供应商提供举报人无法掌握的材料，必要时主动进行调查取证，最大限度还原事实。在对中小企业划型认定方面，第一，在掌握企业从业人数、营业收入等数据的基础上，通过工业和信息化部中小企业局主办的“中小企业规模类型自测”小程序上进行初步测试；第二，向企业注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门函询。由于“中小企业规模类型自测”小程序输入数据即可自测，具有一定的主观性，该结果可用于参考，但在投诉处理、行政处罚案件中，应当以主管部门的认定材料为准。
二是准确把握“与事实不符的声明”与“虚假材料”的关系。《政府采购法》第七十七条所称“虚假材料”，指通过变造、改造、伪造等手段使投标文件的部分内容与客观真实情况不相符，或是对招标文件设定的评审条件在投标文件中进行虚假响应。投标人应当对其出具的《中小企业声明函》真实性负责，《政府采购促进中小企业发展管理办法》明确规定声明内容不实的，属于提供虚假材料，其材料“虚假性”的标志在于“与客观事实的不一致性”。
三是关注当事人作出与事实不符的声明的主观过错。政府采购供应商应当以认真、严谨的态度审慎审查自身的投标材料，并对其真实性负责。投标人希望获得促进中小企业发展政策支持，应当从制造商处获得充分、准确的信息，对相关制造商信息了解不充分、不确切的，不应随意出具《中小企业声明函》。从第三方获取到的材料，供应商尚且应当审慎审查，由供应商自身作出的声明内容，更应该基于事实、有理有据。本案中，B公司以“想当然”的形式认为D公司是小型企业，自行估算数据并作出声明，是对政府采购监管抱有侥幸心理，属于典型的主观故意，应当承担相应的法律责任。