关于市政协五届二次会议第0777号提案的复函

渝财复〔2019〕600号

重庆市财政局网站  czj.cq.gov.cn  2019/09/23  来源: 办公室

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杨虹委员:
    您提出的《关于修订完善全市出让土地成本审核指导意见的建议的提案》(第0777号)收悉,经与市规划和自然资源局共同研究办理,现将办理情况答复如下:
感谢您对土地成本管理制度建设的关心和关注,您指出的四个问题较为客观,提出的四点建议具有针对性,您的提案对我们科学合理修订土地成本管理制度具有指导意义。
    一、关于“渝财建〔2012〕124号文件已超过运行有效期”的问题和“及时评估、修订完善124号文件”的建议。
    2012年3月,我局会同原市国土房管局制定《关于规范出让土地成本管理与财务核算的意见(试行)》(渝财建〔2012〕124号),向各区县财政局和国土房管局印发,抄送市级和区县土地储备机构,主要目的是明确征地和房屋征收、国土、财政部门土地成本管理职责分工,界定土地成本归集范围和计算应用,规范土地成本财务核算和档案管理。根据市政府《重庆市行政规范性文件管理办法》(市政府第290号令)第三条“本办法所称规范性文件是指除政府规章外,行政机关和法律、法规、规章授权的组织,依照法定权限和程序制定,涉及公民、法人或者其他组织权利义务,具有普遍约束力,可以反复适用的公文”。因此,124号文件不属于行政规范性文件,不适用290号令对规范性文件有效期的规定。但124号文件在实际执行中确实存在“土地成本范围不够细化,认定标准不够明确,各方理解不够统一”等问题,同时,随着国家和我市土地相关政策的不断变化,对124号文件进行修订确有必要,也迫在眉睫。目前,我局正在拟定征求意见稿,待广泛征求意见后出台。
    二、关于“市区两级在纳入土地整治成本项目方面享受政策待遇不同”的问题和“在义务教育学校建设费用计入成本方面给予市区两级平等待遇”的建议。
    根据《教育法》第十四条和第五十六条“中等及以下教育由地方人民政府管理,高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理;各级人民政府的教育经费支出,按照事权和财权相统一原则,在财政预算中单独列项”的规定,我市主城区范围内学校建设责任划分为:市级政府负责高等教育学校建设管理;区级政府负责本辖区内中等及中等以下学校建设管理。区级政府可从区级储备土地收益50%分成部分、城建税与配套费区级分成部分和公共预算安排筹集建设资金,市级平台公司专项储备土地出让收益,主要用于平衡市级重点项目建设投入,储备土地划定时,并未考虑范围内基础教育办学建设资金需求。
    根据《财政部国土资源部中国人民银行银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)和《财政部国土资源部关于印发土地储备资金财务管理办法的通知》(财综〔2018〕8号),土地储备资金使用范围具体包括:一是征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地拆迁补偿费用;二是必要的前期土地开发费用,仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出,各地不得借土地储备前期开发,搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设;三是土地储备存量贷款本金和利息支出;四是经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用,包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。因此,学校建设不属于土地储备资金的使用范围,其支出不能计入土地成本。
    2017年11月,市政府《关于印发重庆市主城区义务教育学校和幼儿园规划用地建设管理暂行办法的通知》(渝府办发〔2017〕174号)第十条规定和第二十七条“市级储备主体储备土地红线范围内建设的义务教育学校,其建设成本可计入片区未出让的土地总成本;在市级储备主体储备土地红线范围内建设的义务教育学校和住宅项目配套建设的幼儿园,涉及土地出让收入核算有关规定由市财政部门会同国土房管、教育等部门以及主城各区政府另行制定”。该政策并未实际执行,主要是由于财综〔2016〕4号和财综〔2018〕8号对土地储备资金使用范围的限制性规定,市级储备主体并未将学校建设成本计入储备土地成本。
    2018年底,市政府组织召开专题会议讨论渝府办发〔2017〕174号文件执行中存在的问题,会议决定,由市教委牵头,会同市规划自然资源局和我局修订完善174号文件,明确义务教育学校和幼儿园的建设计划、建设标准和市级补助标准,我局将积极配合市教委,尽早出台修订文件。
    三、关于“124号文件在土地整治成本计算范围认定标准方面不明确”的问题和“科学制定规范标准,减少自由裁量权”的建议。
    124号文件规定:土地成本可按宗地核算或按片区核算总成本后再分摊到宗地;按片区核算时,依据控制性详细规划、征地红线、收购宗地图、旧城改造拆迁红线等划分片区及宗地,确定片区内可出让总面积,片区内土地总成本根据片区内可出让总面积在片区内各宗地之间平均分摊,计算公式为某宗地成本=片区内土地总成本×该宗地面积/片区内可出让总面积。
    由于124号文件未明确片区划分的具体标准,未对片区规模进行总量控制,因此,储备单位对片区划分具有较大的自主权和随意性。部分储备单位借“片区核算”虚增土地成本,中介机构难以核实纠错,如:划分片区总规模过大(个别片区高达1万亩以上),或将不相邻甚至距离较远的多个独立宗地作为一个片区核算,扩大审计范围,提高审计难度,中介机构审计片区内某一宗地的土地成本时,考虑成本效益因素,通常未能对片区总成本进行全面审计;不提供片区控规文本及征拆红线图,中介机构无法核实片区征地总面积、片区内可出让面积和分摊比例,通常以储备单位关于可出让面积的书面说明(具有较大随意性)为依据进行分摊计算,导致审定亩均成本偏高,不具有合理性。我局在土地成本复核过程中,对上述问题,坚持“事权与支出责任相适应”、“主城各区一把尺”、“严格执行财综〔2016〕4号和财综〔2018〕8号文件对土地储备资金使用范围的限制性规定”的原则,进行政策解释,提出复核意见,减少审计风险。我局修订124文件时,在片区核算管理要求、道路等基础设施分摊范围及标准等方面,拟进行明确规定。
    工业用地属出让地性质,部分工业用地低价出让是区级政府的招商引资行为,不宜以此为由将工业用地排除在片区分摊之外。此外,根据市政府办公厅《关于国有土地出让收益管理有关问题的通知》(渝办发〔2013〕205号),高新区及北部新区高新园、经开区及北部新区经开园收取的土地出让金全部留用,由出让方征收后直接返还园区,专项用于园区基础设施建设;经市政府批准的工业园区、大学园区等范围内收取的土地出让金(商业、房地产开发用地收取的土地出让金除外),返还园区并专项用于基础设施建设,园区工业用地已享受土地出让金优惠政策。
    四、关于“市级相关部门对土地成本审计报告的审核认定未明确办理时限”的问题和“建立制度规范成本审计审核时限、责任分工等问题”的建议。
    根据部门职责分工和财政预算管理要求,我局和市规划自然资源局对土地成本审计报告进行复核,我局收到中介机构审计报告后,安排专人开展复核工作,在较短的时间内提出复核意见并反馈中介机构及相关单位,个别项目成本最终审定的时间较长,主要原因为:一是中介机构因审计程序不到位需要补充审计,但由于土地储备相关单位基础管理工作差或不积极配合,补充提供资料慢,部分资料缺失,导致补充审计耗时长;二是分歧事项达成一致意见的耗时长。为及时返还土地成本,缓解区级财政资金压力,从今年开始,我局对未审定成本的地块,土地成本缴库后,按缴库成本全额拨付区级财政,待成本审定后再清算,并督促相关单位尽快配合完成审计工作。
    我局拟会同市规划自然资源局出台《主城区区属土地出让成本审核拨付流程》,在各方职责、成本审核拨付流程和管理要求等方面进行明确规定。
    对您的提案再次表示感谢。此复函已经封毅局长审签,对以上答复您有何意见,请填写在答复函回执上尽快寄给我们,以便进一步改进工作。


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                                                                         2019年4月24日

    附件:0777 关于修订完善全市出让土地成本审核指导意见的建议.doc