答:在公共服务领域推广运用PPP模式,引入社会力量参与公共服务供给,提升供给质量和效率,是党中央作出的一项重大决策部署。早在20世纪80、90年代中期,我国PPP的具体实践就已经逐步出现。2013年底,我国借鉴国际经验,立足本国国情,自上而下系统推进PPP改革。经过近六年改革,PPP已成为公共服务的重要供给方式,项目覆盖十九个行业,中国已成为全球最大的PPP市场。PPP项目涉及复杂的合同关系和多种运作方式,科学、准确、完整地核算和反映PPP项目各方主体的权利和义务,是PPP模式健康发展的重要保障。因此,研究制定PPP会计准则,规范PPP模式形成的政府资产和相关净资产或负债的会计处理,具有重要和深远的意义。

  第一,制定本准则是构建保障PPP模式持续健康发展的制度体系的明确要求。

  为了大力推广PPP模式,2015年国务院办公厅印发通知(国办发〔2015〕42号)转发了财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》,指导意见在“构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系”部分明确提出,“要建立完善公共服务成本财政管理和会计制度,创新资源组合开发模式,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。项目资产移交时,要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理”。

  第二,制定本准则是规范PPP业务政府方会计处理的迫切需要。

  在我国现行会计准则制度体系中,除了2007年印发的《企业会计准则解释第2号》从企业方角度对BOT业务的会计处理进行规定外,在国家层面缺乏统一的关于PPP业务政府方会计处理的规范。从目前实务情况来看,绝大多数政府方未对PPP项目形成的政府控制的资产登记入账,造成政府资产核算的缺失,同时一些企业方也未依据《企业会计准则解释第2号》将PPP项目中有关权利作为无形资产或金融资产,而是作为固定资产核算,造成PPP业务核算的混乱。此外,PPP不仅涉及基础设施的设计、融资、建设、拥有、运营等多个环节,还涉及有关风险、收益在公共部门与私人部门之间的分担及共享等问题,这些环节和问题的叠加使得PPP业务的会计处理更为复杂。因此,社会各方迫切期待国家层面对PPP业务政府方的会计处理作出规范。

  第三,制定本准则是建立健全政府会计标准体系的内在要求。

  2015年以来,财政部积极贯彻落实党中央关于建立权责发生制政府综合财务报告制度的要求,加快推进政府会计改革,力争在2020年之前建立起具有中国特色的政府会计标准体系。从国外政府会计改革实践情况来看,很多国家很早就针对PPP业务政府方的会计处理制定了相关的会计准则。国际公共部门会计准则理事会(IPSASB)也于2012年制定发布了《国际公共部门会计准则第32号——服务特许权协议:授予方》(以下简称IPSAS32),就PPP业务授予方的会计处理提供了处理原则。因此,从建立健全我国政府会计标准体系的内在要求出发,也迫切需要在立足国内PPP实务、积极借鉴国际相关会计准则的基础上制定本准则。